在有序规范中推进全国统一数据要素市场建设

“数据二十条”的正式发布拉开了我国数据要素制度建设的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索阶段进入有序规范的正式探索阶段，将为我国数据要素的长远发展提供基础性的“指南针”，为数据要素流通与交易事业的发展起到举旗定向的作用。

在数据要素市场培育建设之初，规划部署全国统一的数据要素大市场是非常重要的战略性任务。全国统一多层次数据要素市场是指在全国范围内，各类交易机构在数据要素资源确权与登记、数据产品流通交易和使用等环节中，按照统一的秩序和规则，将数据要素流通管理、交易服务提供等相关的组织与技术系统有机地融合为一个整体，形成全国多层次要素市场的协同效力和整体效能，以实现数据要素作用和价值的最大化。

建设全国统一的数据要素市场需要数据交易机构充分理解“数据二十条”，在全国统一多层次数据要素市场大格局中谋划自身的发展战略，在实践中不断完善破解“棘手交易”之道，在探索中不断发展合规高效的智能化解决方案。

2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(下称“数据二十条”)正式发布，拉开了我国数据要素制度建设的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索阶段进入有序规范的正式探索阶段。“数据二十条”的发布意义深远，将为我国数据要素的长远发展提供基础性的“指南针”，为数据要素流通与交易事业的发展起到举旗定向的作用，将在我国数据要素市场建设、数字经济发展历程中发挥重要作用。

构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场体系最关键的组成部分。“数据二十条”以构建促进使用和流通、场内与场外相结合的交易制度体系，以及“四可”(可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范)的数据可信流通体系为目标，围绕全国统一多层次数据要素市场体系建设，对三类市场提出了不同要求，即规范引导场外交易、培育壮大场内交易、有序发展数据跨境流通和交易，提出构建集约高效的数据流通基础设施，为场内和场外交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。

目前，我国数据交易机构主要有三类：第一类是由政府部门组织或批复的数据交易所或交易中心；第二类是由区域性机构或行业组织主导设立的数据交易机构；第三类是由“自产自销”型或“采销一体”型数据密集企业或数据服务型企业主导的数据交易机构或交易点。其中，第一类和第二类交易机构被称为场内交易市场，第三类数据交易机构数量最多，被称为场外交易市场。我国数据交易市场是伴随2013年大数据产业兴起而逐渐发展起来的。然而，场内交易市场的建设仍处于探索阶段，背后既有制度供给等环境因素，又有数据要素交易本身是个“棘手交易”的客观因素，也有各交易机构的因素。要摸清数据要素发展的规律，构建有利于数据要素市场发展的制度体系、规则体系和技术体系，唯一的路径就像“数据二十条”提到的，在实践中完善，在探索中发展。“数据二十条”的发布表明，我国将正式开启数据要素流通交易制度建设，制度供给问题将在实践探索的基础上得以逐渐解决。因此，我国数据交易机构须充分理解“数据二十条”的精神，在全国统一多层次数据要素市场大格局中谋划自身的发展战略，在实践中不断完善破解“棘手交易”之道，在探索中不断发展合规高效的智能化解决方案。

一、为什么说数据交易是“棘手交易”？

伴随着电子商务和大数据、人工智能的发展，数据作为商品逐渐被人们接受。与有形的实物商品相比，数据作为商品进行交易的历史并不长，且具有许多不一样的特征。从交易视角看，数据交易是“棘手交易”，原因有以下三方面：

1.数据产品本身的特殊性

相较其他要素产品，数据产品具有内生性、非竞争性、计算性、外部性等特点。

第一，对绝大多数企业或机构而言，数据是支持日常生产经营和管理活动的信息系统运行的结果，是伴随着日常生产经营活动的内生性的“副产品”。只有少数企业是出于对外提供数据产品服务这一目的，去获取数据资源。数据的产生不需要特殊激励，但是对许多企业和机构而言，要使他们成为数据产品的供给方参与市场流通，需要特殊激励。

第二，数据的物理存在本质是0和1的字符串，其复制和传输的成本较低，使数据产品本身具有非竞争性。非竞争性是指一方的数据使用不会降低另一方数据使用者的效用，也就是“我有，你也可以有”，不会造成“我有，你就没有”的情况。数据的非竞争性对市场交易的积极影响在于，为数据产品提供了无限的生产可能性，而不利影响在于如何监管数据产品的交易行为，防止数据产品“原封不动”地在市场上被转售，防止数据产品被滥用。

第三，数据产品通常被计算机直接使用，如用于训练机器学习模型等，这个可计算性的特性意味着，某个数据产品在尚未被计算机执行之前，其使用价值未知。因此，数据产品是典型的复杂体验性产品，数据交易合约的达成过程复杂，数据产品交易成本较高，传统合约理论中的逆向选择、道德风险及不确定问题使数据交易成为典型的“柠檬市场”(信息不对称市场)，且更加容易出现“去平台化”的现象。

第四，大多数数据产品均含有数据主体的行为或属性，即“我的数据可以反映你的一些特征”。这就带来了数据产品在处理和被使用时会涉及隐私保护、商业秘密、安全机密等，从而会给他人带来成本、损失等负外部性。数据产品的负外部性使得数据在流通与交易过程中，需要确保数据来源的合法合规性及数据流通使用的安全性，这是数据交易中必须要守住的安全底线。

2.数据产品的生产和使用均具有高固定成本

各行各业的企业均可参与数据要素市场。不过，无论是供方企业还是需方企业，均须进行数据管理和基础设施投入，尤其是对供方机构而言，提供高质量的数据产品意味着在前期进行较大的固定资产投入。

绝大多数企业的数据是信息系统的“副产品”，信息系统积累的数据被称为原始数据。原始数据无法直接进入流通市场，需要经历资源化和产品化两个过程。企业数据资源化是指来自不同产生源的数据集，在物理上按照一定的逻辑归集后达到“一定规模”，且具有可重用、可应用、可获取的数据集合。企业数据资源化，需要在企业数据战略的指导下，构建起数据能力体系和企业数据治理体系，从而在企业内部形成与数据驱动型业务模式相适配的人才、技术、组织安排和系统等。同时，数据的使用是场景导向的，数据资源持有企业通过自己组织或授权给外部机构，以数据使用方需求为导向进行数据产品的研发，形成可服务于内外部用户的数据产品。

数据产品一般表现为作为产品的数据集，或者是从数据集中衍生出来的信息服务，其组成包括数据内容和服务终端，有时还包括含有某种数据算法模型。数据产品的研发除了调研内外部客户的需求外，还需要和第一个测试客户紧密合作，共同研发满足需求的数据产品，并基于数据资源按照可重复使用的要求，进行必要的技术环境的配置或部署。一旦形成产品，企业需要就数据产品的应用场景进行战略上的选择。因此，对数据供方而言，数据资源化和产品化是数据对外交易的必要投入，不仅需要额外的技术和人员的投入，也需要在战略上将其作为一项新型的业务产品加以管理和选择。对数据需方而言，采纳外部数据产品同样需要一定的数据管理基础设施(如数据中台等)，需要就如何使用和管理自有和外购的数据进行战略安排，以及具有足够的数据分析和使用能力。

3.数据产品交易过程的复杂性

数据产品交易过程的复杂性主要体现在三方面：

一是合规复杂性。“数据二十条”明确提出了完善数据全流程合规与监管规则体系的要求。数据要素流通的全流程包括原始数据的产生与收集、数据资源化和组织成数据产品、数据产品登记和挂牌上市、数据产品试用与交易、数据产品交付与服务、数据产品的使用等关键环节。数据流通既要满足全流程安全与隐私保护的制度要求，也要满足市场流通全流程业务效率的要求。

二是参与者采纳决策的复杂性。供需方参与数据交易市场，意味着进入一个新的领域或使用新的资源。对供方企业而言，不仅需要有战略部署和投入，更需要在投入之前了解数据资源及其市场前景，需要在经济价值、技术部署和潜在风险之间进行权衡。

三是交易合约的复杂性。数据交易合约的复杂性缘自逆向选择、道德风险和交易不确定性。数据产品的特殊性在于其计算性、数据产品的质量及使用价值，对使用方而言很难在短时间内了解清楚，更何况数据的价值与使用数据的水平和能力有关。学术界对解决逆向选择和道德风险问题提供了一些可行的方法，如免费试用、期权合约、按绩效支付等。相较而言，数据交易中的不确定性问题使得数据交易几乎是个不可立约的交易，即是一个有价格但质量无法保证的合约，而数据供给方一般不愿为不可立约的内容进行投入。现实中的数据交易通常需要复杂的谈判。

二、数据交易机构未来发展的三大建议

1.在全国统一多层次数据要素市场体系中谋篇布局

数据交易机构是我国数据要素市场的建设主体，是实现买卖双方供需匹配对接的场所，是实现数据要素安全、高效、有序和进行多次重复交易的场所。“数据二十条”提出，统筹构建规范高效的数据交易场所，规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。这为数据要素市场建设主体的顶层设计勾画了基本蓝图。

多层次交易体系最典型的例子，是我国多层次资本市场体系和多层次银行机构体系。在数据要素市场体系中，交易体系的多层次可从市场买卖参与者的地域属性、参与者或交易标的物的行业属性，以及机构为市场提供的核心业务即市场功能来界定。就市场参与者的地域属性而言，可以有全国性市场机构、区域性市场机构和跨境流通市场机构；就参与者或交易标的物的行业属性而言，可以有综合性市场机构、行业性市场机构或专业性市场机构，也可根据服务对象在行业中的地位来界定，如服务于央企和国企的数据市场、服务于政府的数据市场等；就机构提供的市场功能而言，可以有数据要素的登记市场机构、数据产品交易机构、数据产品交付机构，也可根据交易制度、交易规范的制定责任，分为数据制度的先行先试者、交易规则的制定者等。

在数据要素市场培育建设之初，规划部署全国统一的数据要素大市场是非常重要的战略性任务。全国统一多层次数据要素市场是指在全国范围内，各类交易机构在数据要素资源确权与登记、可交易数据产品、数据产品流通交易和使用等环节中，按照统一的秩序和规则，将数据要素流通管理、交易服务提供、技术平台、保障措施、监管等相关的组织与技术系统有机地融合为一个整体，形成全国多层次要素市场的协同效力和整体效能，以实现数据要素作用和价值的最大化。

根据“数据二十条”，区域性数据交易机构和行业性数据交易机构须与国家数据交易所互联互通。与电信网络、交通运输网络一样，互联互通意味着数据交易机构之间要共享全国数据要素流通的基础设施，按照统一的系统接口标准，以及交易业务的规范规则，形成一体化的数据要素流通交易网络，帮助参与市场的企业数据要素实现“一地登记，全国共享”，数据产品实现“一地挂牌，全国可见”。要实现互联互通，数据交易所应承担更多公共管理和公益性服务的职能，包括行业自律性监管职能、引导多种类型的数据交易机构共同发展、引领数商的培育和成长，以及为数据要素流通提供共享的基础设施、技术系统、技术标准和业务规则等。

所有数据交易机构需要在全国统一多层次数据要素市场体系的框架下谋篇布局，找准自身的区域定位、行业定位和市场功能定位；基于自身的政策资源优势和经营资源优势，明确机构的发展战略和关键业务，争取在某个业务领域取得不可替代的地位，从而成为全国数据交易体系中不可或缺的枢纽性节点。

2.在实践中完善破解“棘手交易”之道

数据产品交易的“棘手”，缘自数据产品的特殊性、数据产品生产的高固定成本，以及数据产品交易过程的复杂性。由于数据产品是复杂的经济产品，目前未有成功的实践经验和可指导的理论方法。从宏观层面看，一个有效市场的形成，需要一系列正式制度和非正式的行为规范。“数据二十条”及此后陆续出台的一系列制度和政策，将构成数据要素市场的正式制度。而一系列交易行为规范的建设，就需要数据交易机构及其参与者在实践中不断完善破解“棘手交易”之道。

数据要素流通与交易市场本质上是一个B2B电子市场，电子市场的成长具有一定的规律性，一般会从有偏电子市场(biased markets)向无偏市场(unbiased markets)演化。在有偏电子市场中，供方和需方中的一方或双方都是经过选择的，只有满足一定条件才能进入市场交易。而无偏市场是指买卖双方可以任意进入这个市场，可以与任何潜在的交易对手进行交易，不需要事先设定交易对手的条件。因此，对数据交易机构而言，在市场培育之初要主动地去选择满足一定条件的供需方，并通过“追踪兔子”策略来启动数据交易。所谓“追踪兔子”策略，是指将成功的线下交易转移到线上交易，并作为成功的案例来充分展示进场交易带来的价值，通过提供专业、便捷、智能化的工具和增值服务来吸引更多买卖双方入场，在尽可能短的时间内形成一定的市场效应和网络效应。

在这个过程中，数据交易机构应努力做好五项关键事项：

一是构建数据产品试用环境，探索各类试用方法。由于数据产品是复杂的体验性产品，在需方企业没有实际接触数据产品之前，无法评判该产品的价值，更无法判断能否满足自己的需求。因此，在数据产品正式进入市场的同时，供方必须提供试用样品，便于客户了解并理解产品。

二是构建数据交易产品的规范和标准。总体而言，数据产品的标准化程度较低，提升空间较大。要基于IT的能力来显著降低数据产品描述的复杂性和资产专用性，尽可能提高交易产品的标准化程度，增强数据产品质量第三方评估的权威性和可靠性。

三是在实践中不断探索多种交易模式并存的可能性和必要性。在积极引导一批与数据交易直接相关的数据供应商成长的同时，积极探索数据做市商(marketers)交易模式，通过做市商为数据产品沟通、交易条件的谈判等提供便利。

四是建立数据交易全链路全过程各环节的业务规则。须充分考虑数据产品的特点及技术潜能，建立包括数据资源登记、数据产品注册挂牌、产品合规性审查、产品推荐、信息披露、交易匹配、辅助定价、交易合约模板、交付、清结算等在内的一系列交易规则。

五是不断提升数据交易机构的资源和组织能力，包括交易系统研发和技术服务能力、营销能力、管理能力、盈利能力。尤其是围绕交易平台参与者的需求，在满足数字化交易服务这一基本功能的基础上，不断拓展交易平台的新功能，为平台的多边用户提供新的增值服务和衍生服务，尽快为用户提供全功能的闭环服务。

总而言之，我国的数据交易处于有偏市场阶段，所有参与者需要共识共创，在实践中不断破解难题并快速迭代完善，最终形成一系列关于数据交易产品、交易模式和交易程序、参与者准入条件、平台系统及关键技术等方面的规则和标准。待法律环境逐步具备，市场交易规则不断完善，数据产品供给日益充足，市场参与者认知程度提升，以及流通与交易技术基础设施等完备后，才会迎来无偏的数据交易市场。

3.在探索中发展合规高效的智能化解决方案

数据交易机构创设的交易市场，其关键作用在于聚合数据产品和服务，匹配买卖双方的需求，增加价值的透明度和信任环境，从而帮助买卖双方降低交易成本、提高交易匹配效率、降低交易风险。这些功能的实现，有赖于技术赋能。作为一个B2B的服务平台，决定其最终成功的关键在于平台能否为多边参与者带来效率，这是数据交易机构须通过技术来着力解决的首要问题。效率意味着为完成某事节省时间、减少成本，意味着需要通过数字化智能化系统和技术，对数据流通交易诸环节进行更细致的管理，并通过新生产方式和自动化算法尽可能实现业务流程所有环节的全自动化和智能化，提高匹配效率、业务处理效率。数据交易机构在实现自身自动化智能化业务的同时，还要为供需方、第三方服务商等数商的参与提供自动化智能化支持，提高效率。

在满足合规安全的前提下降低数据交易成本，是交易技术解决方案需要解决的第二大问题。降低交易成本，最重要的是解决信息不对称的问题和交易双方信任的问题。因此，数据交易机构要相互合作，基于区块链等技术构建起互通互联的交易系统及信任环境，实现可信可控的交易机制，让交易在阳光下进行。

降低数据交易的不确定性和交易风险是交易技术解决方案需要解决的第三大问题。交易不确定性分为先验不确定性与后验不确定性。交易的先验不确定性来自交易前的评估，如果数据买卖双方对数据质量的期望存在差异，那么交易不太可能成功。交易的后验不确定性，往往是由对交易后数据产品使用价值的主观评价引发的。当采购的数据与自有数据融合使用时，其价值很难被单独衡量，因此很难做到数据产品的重复采购。数据交易机构要加强数据产品信息的透明度和买卖双方信息交流的网络建设，建立起隐性的信用评价机制，提高供方对自我履约的积极性和可靠性。同时，数据交易机构要不断开发出新的衍生服务功能，帮助数据交易双方实现更多数据资产化的价值。

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