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数据治理与数据基础制度建设

发布时间:[2024-01-02] 来源:网络 点击量:

摘要:数字时代,数据不仅是事关国家建设与发展的战略性资源,同时也成为推动经济社会高质量发展的新型关键生产要素。各国政府不断提升数据治理能力、着力发展数字经济,结合丰富的实践基础与前沿的理论研究,本文明确了数据治理概念,提出围绕制度-技术-市场三个层次的数据治理体系,基于我国数据治理基础制度建设现状与思路分析,认为构建数据作为新型生产要素的制度体系是解决当前数据治理面临的新挑战、充分释放数据要素价值的关键途径,结合国外数据治理模式与政策比较,从体系、能力、机制等维度出发,为完善我国数据治理基础制度提出建议。

关键词:数据治理数据要素、数据基础制度、数字经济

随着信息技术的快速发展、互联网的普及,第四次科技革命驱动着人类社会快速进入数字时代,整个人类文明正在经历快速、大尺度和深层次的数字化转型,数据在全球呈现爆发增长、海量集聚态势。数据治理作为全球信息化、数字化背景与治理理念相互碰撞的重要结果,也是当前政府治理中的重要议题。掌握数据资源优势、提升数据治理能力、发挥数据资源公共价值,是提升国际竞争力的有效路径,其战略性意义越来越被世界各国所重视。作为最大的发展中国家与数据资源大国,我国电子政务发展与数字政府加快建设,党和国家抓住全球数字化发展与数字化转型的重大历史机遇,系统谋划、统筹推进数字中国、网络强国建设。尤其是 2017 年以来,我国的数字化转型坚持与国家发展新的历史方位相适应,充分发挥数字政府、数据治理在改进公共服务供给、改善政府与社会公众之间的关系等方面的重要价值,数据治理效用在政府实践与经济社会发展中逐渐显现。近年来,北京市积极推进数字政府与智慧城市建设,在数据治理、数据资源开发利用、数字经济发展等领域作出诸多有益探索。北京市以建设全球数字经济标杆城市为目标,在构建数据要素市场等方面走在了全国前列,北京国际大数据交易所、金融数据专区建设运营等在全国范围内形成了良好示范效应,相关政策与制度创新在实践中取得了良好成效,成为数字时代超大型城市数字经济发展创新的引领者。

如何完善数据治理体系、创新构建适应国情的数据治理基础制度、充分发挥数据要素的作用,成为未来我国促进社会、经济发展的重要内容。

 

一、数据治理的概念、原则与体系构成

一)数据治理

数据治理的概念可以分为狭义与广义。在狭义上,国际数据管理协会(DAMA)认为数据治理是对数据资产管理行使权力和控制的活动集合;国际数据治理研究所(DGI)认为数据治理是通过一系列信息相关的过程来实现决策权和职责分工的系统。我国国家标准《信息技术大数据术语》)GB/T35295-2017)从数据全生存周期管理出发,将数据治理定义为对数据进行处置、格式化和规范化的过程。在广义上,联合国将数据作为全球性战略资源,提出数据的激增正在推动世界朝着积极的方向发展,数据治理关乎国家、社会和经济的发展,不能停留在技术治理层面,政府必须采用全面的数据治理框架,数据治理应整体推进数据整合共享与开发利用,同时还需要关注安全、隐私、道德等问题,以及数字素养与数字领导力的提升。世界银行提出数据是一种可以反复使用、创造更多价值的资源,数据治理就是建立新的社会契约的过程,这种社会契约将推动数据的使用和再利用,创造经济和社会价值,同时确保所有人享有从数据中受益的公平机会,同时增强公民的信任,使其相信自己不会受到数据滥用的伤害。

近年来,我国出台一系列政策措施,旨在将数据作为关键生产要素,基于数据治理基础制度建设,推动数据的确权、定价、流通,以及数据要素市场化配置,进而促进经济社会高质量发展。将数据视为“关键生产要素”积极推进数据资源的公共价值与经济价值释放。同时,综观国内外发展趋势,数据治理是政府、组织、企业等主体实施数字化的基础,涉及制度、技术、市场等多层次体系。因此,可以认为数据治理是对数据全链条的技术处理、制度建设和市场培育,目的是确保数据安全、高效地利用,实现其经济和社会价值。

(二)数据治理原则

01 联合国数据治理原则

联合国经社部以可持续发展目标为导向提出数据治理应遵循以下五项原则。第一,有效性原则,要求降低行政成本,提供更有效的公共服务。数据应满足政府机构的各种需求,基于数据支持实现跨业务部门的工作流程优化,利用数据进行有效的信息公开、公共决策、监管与绩效评估,使公共管理人员能够符合法律合规和风险管理要求。第二,责任原则,强调问责制和透明度,有效的数据治理是公众可监督数据的流动、转化过程,各利益相关方可以监督政府的数据治理举措,从而提高政策的透明度。第三,包容性原则,强调基于电子参与的数据治理,通过拓宽参与渠道,向公众提供更多的有效信息、数据,使公众参与决策过程。例如,越来越多的国家重视在线发布政府数据集,这不仅是为了挖掘开放数据的价值,也是为了打开公众参与的大门。第四,适当监管原则,呼吁政府关注数字化发展带来的新风险,以及由此引发的政策和监管方式变化。无论是发达国家还是发展中国家都面临着适应由数据驱动的创新快速变化的挑战。数据治理政策缺失或监管不力,将会导致数据隐私、安全等方面的政策失败,同时,如果监管过度,则会扼杀创新或加剧数字排斥,不利于政府转型与经济社会发展。第五,创造公共价值原则,强调数据可以促进公共部门履行职责、创造公共价值与为公共利益做出贡献的能力。所有数据,无论是地理空间数据、环境数据、天气数据、运输数据等还是政府预算数据等,都具有社会和经济价值。在以人为中心的发展思想下,政府数据开发和利用可以通过多种方式推动创新,也可以为包括弱势群体在内的不同群体提供普惠化的公共服务。

02 我国数据治理原则

20 世纪 80 年代起,我国在数据治理领域不断探索,形成了具有中国特色的数据治理体系。我国数据治理始终坚持党的领导与以人民为中心的基本遵循,同时也体现了普惠、开放、共享、包容、公平等原则。2022 年,中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”),提出了围绕数据要素治理、数据基础制度建设的五项原则。第一,遵循发展规律,创新制度安排。数据基础制度的建设必须在认识和把握数据发展的基本规律的前提下,以实践探索促进适应数据要素和数字化时代发展的生产关系变革,从而建立有效的市场机制与体系。第二,坚持共享共用,释放价值红利。让数据共享红利惠及最广大的人民群众是数据要素治理的根本目的,数据要素市场应满足不同类型企业的不同需求,不断激发企业创新能力与行业发展新动力,为数字经济发展提供公平、普惠的基础环境。第三,强化优质供给。促进合规流通。数字化背景下的经济社会高质量发展,需要不断优化数据要素供给侧改革,在依法合规的流通交易模式下,确保数据价值有序、健康、可持续地释放。第四,完善治理体系,保障安全发展。全面、系统、科学的数据治理体系构建是统筹数据要素市场构建的最重要保障,坚持发展与安全并重,有效预测、应对数据安全风险,有效监管数据流通交易,发挥企业、行业与政府多方力量,共创良好的发展格局。第五,深化开放合作,实现互利共赢。基于双边多边协商和合作,推进数据跨境模式创新,积极参与国际规则制定,探索建立适应国际环境与世界经济发展的规则体系。公共数据作为数据治理中的重要内容,是当前我国数据要素化过程中的重点任务。公共数据治理同样应遵循一定的具体原则。一是发展优先原则,目前正处于探索释放数据要素价值的关键时期,要通过发展解决问题,在发展中解决问题,也要设置相应的容错机制,推动释放公共数据价值。二是最小范围原则,包括数据范围最小化、知悉范围最小化、权限范围最小化三个层面,探索建立合法合规、安全可靠的公共数据应用规则。三是不可回溯原则,审慎对待原始数据的流转交易行为,结合多样的技术手段和数据处理方法,实现公共数据中敏感、隐私信息的不可回溯,保障流通应用中的数据安全、个人隐私和企业利益。四是区分场景原则,不能对公共数据的隐私和安全保护要求一概而论,而应是在统一的原则要求下,结合不同类型场景,确定具体的治理机制、治理要求和治理模式。

(三)数据治理体系构成

构建高效、完善的数据治理体系是所有政府应当关切的重要问题。关于数据治理体系应包含哪些内容,从不同学科、不同视角出发有多种构成方式。

01 联合国数据治理框架体系

联合国经社部基于对全球各国数据治理机构及其能力的研究,重点关注发展中国家数据治理、数据管理和协调的新兴趋势与最佳实践,提出了结构化的数据治理框架体系,包括政策、机构、相关方与流程等 4 个维度和数据标准与分类、数据共享开放与互操作、数据安全、数据隐私、国家数据基础设施等 6 个要素。

02 国内有关数据治理体系构成的研究

何俊等从组织架构维度出发,认为数据治理包括组织体系、标准体系、流程体系、技术体系和评价体系五个方面的工作。张绍华等从治理流程维度出发,基于企业数据治理需求,将数据治理分为原则、范围、实施与评估。梅宏从组织层次维度出发,提出数据治理体系的“434框架模型”,包括资产地位确立、管理体制机制、共享与开放、安全与隐私保护四个方面,国家、行业、组织三个层级,制度法规、标准规范、应用实践和支撑技术四种手段。

03 围绕制度—技术—市数据治理体系

数据治理涉及制度、技术、市场等多层次体系,因此数据治理体系包括制度、技术、市场三个层次。其中,制度体系包括组织架构、管理制度、法律法规等;技术体系包括数据确权技术、安全流通技术、隐私保护技术等;市场体系包括市场主体、交易对象、交易规则、定价机制等。制度—技术一市场三维度的数据治理体系,充分考虑了数据作为生产要素的重要性,为推动有效市场和有为政府更好结合提供了基础思路,有利于充分发挥政府与市场的协同作用。基于对未来数据要素市场发展的前瞻性考量,完善数据安全制度、数据交易配套制度,通过技术发展与创新解决“卡脖子”隐私泄露、权责不清等问题,结合市场培育优化数据运营模式,构建起适应数据要素化发展的数据治理体系。

 

二、我数据治理的基础制度建设现状与思路分析

在我国数字化转型与发展过程中,始终重视有关数据治理制度的探索,并围绕作为数字时代战略性资源的数据要素出台了诸多政策文件,早期有关大数据发展与政务信息资源整合共享、开发利用等方面的政策为数据治理制度体系建设打下了良好的基础,近年来有关数据要素市场化配置、数字经济发展规划的政策为深化数据要素治理与释放数据要素价值创造了前提条件。为促进数据要素价值实现,推进数字经济高质量发展,中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》,对我国数据基础制度建设提出要求,全面指导数据要素市场建设。基于相关政策举措与实践研究,可从以下几个方面对我国数据治理基础制度建设展开分析。

(一)政策法规逐渐完善

01 法律规范体系加快构建

我国数据治理始终坚持安全与发展并重,《民法典》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律的颁布,《保守国家秘密法》《电子签名法》《档案法》等法律作出的相关突破与修订,以及诸多行政法规的出台,进一步填补了相关立法空白,有关数据治理的法律规范体系逐渐完善。

02 国家政策环境持续优化