数据垄断治理：创造公平竞争的数字环境

2022年2月23日，欧盟委员会公布《数据法案》草案全文。草案就数据垄断明确提出，要避免人类和机器生成的数据量呈指数级增长，而大多数数据没有被使用，或者其价值集中在相对较少的大公司手中的矛盾局面，缩小数字鸿沟，平衡分配数据价值，消除欧洲数据经济发展的障碍，使每个人都能从中受益。

中国人民大学竞争法研究所发布的《互联网平台新型垄断行为的法律规制研究》指出，随着互联网企业规模的不断壮大，其会利用自身高黏性、海量的流量分配和调控，通过“打压”“扶持”等策略，实施基于流量的垄断行为，此现象会阻碍创新，扭曲资源配置，损害市场竞争秩序，造成极大的收入不公平，从根本上损害消费者福利和社会利益，唯有加快数据垄断治理，规范数字市场秩序，才能促进数据经济可持续发展。

欧盟实践：以数据为中心的反垄断模式

早期，数据经济发展较缓，欧洲以传统的反垄断方式对数据经济进行治理。1957年，《欧洲经济共同体条约》对市场竞争和滥用支配地位做出了限制，第85条和第86条明确规定了扭曲共同市场内的竞争行为的判断标准，第17号条例规定了监督制度和执行程序，细化了第85条和第86条的实施，是欧洲反垄断法律制度的开端。

随着数据技术的发展和普及，欧洲传统反垄断法受到冲击，具体规则亟须调整，为促进经济的健康有序发展，欧盟将数字市场作为单独的反垄断治理对象，以数据领域为中心，进行单独立法。2015年，欧盟发布《单一数字市场战略》，提出“欧洲数据自由流动计划”，旨在推动欧盟数据资源自由流动，优化数字经济竞争环境。2020年初，欧盟委员会连续发布了《塑造欧洲的数字未来》《人工智能白皮书》和《欧洲数据战略》三份重要的数字战略文件，提出要打造“无摩擦的单一市场”，使得任何规模和领域的企业都可以平等竞争。2020年末，欧盟出台《数字市场法》和《数字服务法》两部草案，《数字市场法》引入了“守门人”概念，聚焦对大型平台的监管，防止科技巨头利用优势地位实施不公正商业行为，促进数字市场的有效竞争，维护欧盟单一数字市场。《数据服务法》则更关注公民的数据权利，从内容、商品和服务等维度明确了数字服务平台的法律责任和义务，在用户权利保障方面迈出了重要一步。2022年7月，欧盟理事会最终批准通过了《数字市场法》，要求大型平台做到数据透明互通，禁止其滥用优势地位进行自我推荐、排挤其他平台，否则可能被处以全球年营业额10%以下的高额罚款，重犯者则可能被处以最高达其全球营业额20%的罚款，构建起数字市场公平竞争的新规则，使中小公司和消费者都能够从数字机会中受益，推动欧盟数字经济健康可持续发展。

纵观欧洲的数据垄断治理，经历了从传统反垄断到以数据为中心的反垄断的转变，其制度始终围绕创设公平的竞争市场这一核心，将用户权利保障、市场主体行为规制相结合，逐步细化了对数据垄断行为的判定标准，设定了较高的处罚额度，实行高压监管，力图规制数据市场主体的不正当竞争行为，既有沿袭也有突破。

我国现状：以《反垄断法》为基础进行扩张解释

2007年，我国通过了《中华人民共和国反垄断法》，提出健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，鼓励公平竞争，禁止违法实施限制竞争行为，禁止滥用行政权力，排除、限制竞争等四项原则，起到了重要的调节作用。

随着数据成为新的生产要素，数据经济体现出高虚拟性、高技术性、非实体性等区别于传统经济的特点，垄断行为更具隐蔽性，《反垄断法》中对企业滥用优势地位、推行经营者集中等垄断行为的判断标准失灵。为顺应数据经济发展潮流，我国不断出台相关政策性文件，推进数据垄断治理。2019年，国家市场监管总局公布《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《禁止垄断协议暂行规定》，增加了对互联网等新经济业态经营者市场支配地位的认定，将相关行业竞争特点、掌握和处理相关数据的能力等因素考虑在内，初步探索了数据垄断的治理方式。同年，国务院出台《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，要求依法查处互联网领域滥用市场支配地位限制交易、不正当竞争等违法行为，针对互联网领域价格违法行为特点制定监管措施，引导企业合法合规经营。2021年，国务院反垄断委员会发布关于平台经济领域的反垄断指南，针对平台经济的特点，细化了对相关市场界定、垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为的判定标准，强化了数据经济方面的反垄断执法。2022年6月24日，全国人大常委会通过《反垄断法》的修订，增加了对于互联网领域经营者市场支配地位认定的额外考量因素，提高了对于垄断协议和经营者集中等违法行为的处罚标准，体现了国家对数据垄断治理的关注。

目前，我国主要承袭了传统的垄断治理模式，对数据垄断的规制仍然存在不足，仍存在立法缺失、数据聚集、监管滞后等情况，下一步可从以下几点着手改善。

一是完善法律制度，发挥护航作用。以《反垄断法》为基础，做好法律法规与现有政策文件的衔接，对经营者集中、滥用市场支配地位、算法合谋、排他性访问等热点问题作出回应，设置互联网平台垄断治理的独立条款，并依据司法实践细化具体制度，出台专门的数据经济反垄断指南，提高对垄断行为的惩罚标准，震慑不正当竞争行为，待时机成熟后可针对数据垄断问题进行单独立法。

二是明晰权责义务，打破巨头垄断。突破原则性立法，明确数据经济从业者尤其是互联网巨头的权利义务与法律责任，严厉打击隐形垄断行为。明确数据资源的主权归属，鼓励从业者开放共享数据，打破数据壁垒，为中小企业提供参与竞争的机会。出台相关政策支持中小企业发展，激发行业内生动力，利用行业发展创新打破寡头垄断。

三是落实监管责任，补齐滞后短板。首先，要打破当前以事后惩罚为主的静态监管模式，细化现有政策文件中的监管原则，实现事前调查、事中追踪、事后追责的全过程动态监管，重点关注事前、事中监管，从源头防治垄断。其次，要培养技术人才，提高专业水平，充分利用数字化手段对垄断行为进行判断，提高反垄断效率。再次，要充分调动社会公众的监督力量，鼓励市场从业者自我监督，形成反垄断的社会氛围，实现高效监管。

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