持续深化数据要素市场化改革

加快培育壮大数据要素市场，充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，是贯彻落实新发展理念、构建新发展格局、推动我国国民经济动力转型和效率转型的战略选择。2022年6月22日中央深改委第二十六次会议明确指出，“要完善数据要素市场化配置机制，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，加快建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制”，标志着我国数据要素市场建设正式进入了从顶层设计到机制落地的新阶段。

构建数据要素分类分级制度

实践中，数据要素是由计算机处理且遵照社会标准通过数字符号对客观事物的一种描述。作为一种全新的生产要素，它不仅能显著提高劳动强度，也能明显提升劳动效率，已成为数字经济时代可用、可增值、可交换的新型商品。数据资源的采集、复制乃至更新全部依托于互联网基础设施，因此在缺乏明确的分类标准和分级界定制度条件下，必然遵循“谁拿谁用、早拿早用、晚拿落后”的强盗逻辑，导致数据资源非法占有使用、数据要素无序扩张乱象频出。因此，必须加快推动数据要素分类分级制度落地，为建立稳定数据要素市场构建法治基础。

从数据要素自身属性看，代谢周期、重要性、可编辑状态和反映事物准确性是影响其市场化配置能力的四个关键，构成了数据要素分类分级的基本依据。根据数据代谢周期的不同，数据要素可归类为长周期数据和短周期数据，前者适用于企业选址和测绘领域，后者则聚焦消费者行为和公共政策评估。根据数据的重要性差异，数据要素可被分为公开数据和保密数据，当前已广泛运用至商业和公共安全领域，保密数据从数据脱敏、解密到授权公开都有严格的审批程序。根据数据是否可编辑，数据要素被分为仅可用、仅可见和可编辑三种形态，权限越高，数据要素流通能力则越强。数据要素还可根据准确性分级，一级数据品质最好，二级数据精确度略差，三级数据仅能粗略反映事物运行状态。

除了上述四个基本属性之外，现代数字经济的市场运行还赋予了数据要素明确的社会化属性，推动了公共数据、企业数据、个人数据间的渗透演化。高度分散的生产社会化趋势让数据要素完成了去个性化去中心化转变，成为具有一般化、社会化功能的新型商品。因此，社会化程度的不同给数字经济背景下数据要素再分类提供了一种新思路，按照社会性的强弱，数据要素可划分为弱社会属性的个人数据、中等社会属性的企业数据及强社会属性的公共数据。这种分类方法不仅克服了传统分类数据等级划分严格、流动性差的弊端，也给新形势下推进各类数据要素跨界融合，最大程度兼顾个人、企业和公众三方利益，着力打造数据要素统一大市场提供了战术方向。

落实数据要素确权授权机制

数据要素分类分级后，再经过统一的确权授权便可拥有市场化配置能力。但是确权的有效性和授权的公正性如何保障，依然需要遵循数据要素的社会性强弱原则。

对于社会属性较弱的个人数据，考虑到数据的生产和采集过程均由自然人主体直接完成，因此该类数据确权授权的重点在于充分落实数据要素的个人所有权和个人控制权。同时应当明确，个人数据的范畴不仅包括其作为生命体的基本自然属性，还包括其与社会发生互动时的行为属性。

对于社会性一般的企业数据，由于该数据的形成在企业内直接源于资本雇佣劳动条件下劳动者个人数据和生产过程数据的部分让渡，体现为企业家无偿占有劳动者部分剩余价值的数字化形态，因此企业数据确权的第一步是建立数据资源持有权归企业、所有权归劳动者的两权分离机制。数据资源持有权建立后，企业可享有复制、开发、清洗、整理自持数据资源的权利，获得持有权派生出的数据加工使用权，也可以将自身的数据加工使用权转让给其他市场主体，通过授权实现数据加工使用权的市场化配置。对于已拥有数据加工使用权并且专门从事数据要素和数据商品生产的市场主体而言，还可顺势放开数据产品经营权来进一步完成数据资源向数据要素的间接转化，持续激活做大数据产品市场。

对于社会性强的公共数据，由于社会共同生产的特殊性和保障国家安全的实践需要，公共数据持有权天然为各级政府所有。更重要的是，由于公共数据的强排他性和非竞争性特征明显，国际上多数政府普遍将公共数据资源持有权、数据加工使用权统一掌握在自身手中，仅通过分类分级授权机制放开公共数据产品经营权。由于前置的公共数据加工使用权很难向私有主体开放，因此公共数据产品经营权只能依靠市场配置局部的、受限的公共数据资源。未来公共数据确权授权的根本原则是社会效益最大化而非经济效益最大化，因此其确权授权的重点在于末端的数据产品经营权，政府既可以采取数据产品申请公开制，也可以借助市场实施普惠特许经营权制。

统筹数据要素发展与安全

虽然我国数据要素改革已经取得显著成效，但数据这一新型要素在发展中仍然处于初步阶段，做大做强数据要素市场需要统筹发展与安全。

一是落实数据资源持有权应同时保障客观事务劳动者和数据劳动者两类主体权益。从理论上看，数据资源持有权的形成是建立在客观事务的劳动者和数据采集处理者共同劳动的基础之上。基于数据独特的创造与形成过程，数据资源持有权已与数据资源所有权相分离，更加强调对已生产且已加工数据资源的持有权利。当前大量平台企业所拥有的数据资源持有权，多数仅承认数据采集处理者的贡献而忽视、掩盖客观事务劳动者的贡献，导致大量客观事务劳动者无法合理持有数据资源。也正是在这种不对等的数据资源持有权逻辑下，进一步纵容了平台企业篡改授权等强制收集行为，形成了难以规制的数据统治乱象，加剧了非法存量数据合法化。

二是保障数据加工使用权应依据数据加工程度建立使用权权能分级制度。与其他商品不同，数据资源只有在经过整理、聚合、标准化的加工过程后才能真正转化为可流通、可复制的数据要素商品，因此数据要素的使用权行使是加工过程和使用过程的统一，即强调加工使用权的不可分离性。但是不同的市场主体在数据加工过程中的技术投入和人力投入不同，导致数据资源加工成果的巨大差异，不符合“谁加工、谁使用”的对等原则，因而建立数据加工使用权权限分级制度十分必要。在公平性原则下，对于搬运、拼凑等低原创性数据加工市场主体，应只授予其部分加工使用权，限制加工使用权转让和收益权能；对于有原创性加工，成果中仅包含少量原始数据资源的加工主体，可赋予较大使用权限，允许其通过加工使用权的派生权能获取市场收益；对于完全从事原创性加工，完全形成新的知识产权或专利成果的加工主体，应授予完备的使用权及其权能。如此，既能保障对数据资源加工者劳动投入的合理补偿，也有利于数据加工使用权的进一步市场化配置。

三是放活数据产品经营权要更加防范平台垄断风险。在当前我国数据产品经营领域中，平台企业已占据绝大多数。由于平台企业善于利用“不同意就无法使用”的网络暴力低成本获取海量数据，加之数据的复制加工过程极易被切断，平台企业总是谋求尽快在数据产品经营过程中占据垄断地位，以更好促进垂直一体化，整合市场资源，实现数据统治。特别需要指出的是，平台企业在数据产品经营过程中，容易出现经营范围扩大、数据要素流通能力增强等趋势，在资本积累逻辑下会进一步加剧平台企业无序扩张和行业有界性的矛盾。考虑到我国数字革命刚刚兴起，未来数据产品必将成为人们美好生活的日常需要，因此必须加强防范平台企业数据产品经营权垄断，从体制机制上遏制平台企业跨界经营谋求更多更大公共数据的危险趋势，推动平台企业稳定健康发展。

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